内容提要：过去三十年，我国财政供养人员总量持续增长，但内部结构发生显著变化。根据2025年发表的权威学术研究，截至2020年，我国财政供养人员约为6846万人（中间口径）。以2024年末全国总人口计算，财政供养人员占总人口的比例约为4.86%，相当于约每20人对应1名财政供养人员。与此同时，县级行政机构设置保持稳定，一般的县四套班子下设约40个正科级机构。财政供养体系呈现“编内减少、编外与离退休人员增多”以及“西高东低”的空间分布特征，对财政可持续性构成结构性挑战。

关键词：财政；供养；官员；机构；科级

过去三十年，我国财政供养人员的规模持续攀升，但其增速、内部构成与空间分布已呈现新的特点。2025年7月，复旦大学经济学院的研究团队在《经济学》（季刊）上发表了题为《中国财政供养人员规模估算与结构分析》的论文，对该问题进行了系统测算。研究指出，以涵盖编制内、编制外在职人员及离退休人员的“中间口径”度量，中国财政供养人员从2004年的5212万人增加至2020年的6846万人。

根据国家统计局发布的最新数据，2024年末全国人口总量为140828万人（约14.08亿）。据此计算，财政供养人员占总人口的比例约为4.86%。这意味着，大约每20人对应1名财政供养人员。这一比例与历史相比仍处于高位，但需注意其与现代政府职能极大扩展、公共服务需求激增的背景相关。

从历史维度看，官民比例上升是一个长期趋势：汉朝时比例约为1:7945，唐朝时为1:2927，清朝时则上升至1:911。当代比例的上升，一方面是由于政府管理和社会服务事务日益复杂繁多；另一方面，人口结构变化，尤其是离退休人员规模的快速膨胀，已成为推动总量增长的关键因素。

我国党政机构设置较为系统，以县级行政区为例，其架构如下：

一、县委
一个县的党委（县委）通常设有6个核心室和部，包括：县委办公室、组织部、宣传部、统战部、社会工作部以及纪律检查委员会（县纪委）。

二、县政府
县政府通常管理约30个正科级局、委、办，常见机构有：办公室、发展和改革局、教育局、公安局、民政局、财政局、人力资源和社会保障局、自然资源局、住房和城乡建设局、交通运输局、卫生健康局、市场监督管理局、应急管理局、审计局等。部分县根据实际情况，还可能设有社会服务局、档案局、侨务办公室等机构。

三、县人大
县人民代表大会常务委员会是县人民代表大会的常设机关。其机关内通常设有6个左右的工作委员会（室），并可能下设2个正科级事业中心，如人大预算审查服务中心和代表服务中心。

四、县政协
县政协委员会一般设置8个专门委员会，如提案委员会、经济委员会、教科卫体委员会等。其机关常设办公室和专门委员会综合办公室等2个正科级机构。

总结而言，一个普通的县一级行政区，其党委、政府、人大、政协四套班子下设的正科级机构合计约有40个，其中县委约6个、县政府约30个、县人大约2个、县政协约2个。

附：数据透视与深度分析

当前财政供养体系呈现出几个必须关注的核心特征与挑战，远非一个简单的总数或比例所能概括：

1. 结构性变化：压力来自“一增一减”
财政供养人员增长的主要驱动力并非在职公务员，而是离退休人员和编制外人员。

· 离退休人员激增：由于人口老龄化及代际更替，财政供养体系中的离退休人员已从2004年的1468万人增长至2020年的2687万人，占总规模的比重近四成。这部分支出具有刚性，持续加重财政负担。
· 编外人员扩张：在中央严控编制的背景下，许多单位为维持运转，大量聘用编外人员。这类人员从2004年的215万增至2018年的442万，翻了一倍以上，其薪酬同样来源于财政，导致“控制编制”并未完全转化为“减轻支出”。

2. 空间错配：负担“西高东低”与人口流动倒挂
财政供养人员的分布与人口流动趋势严重不匹配，加剧了局部地区的财政困境。

· “西高东低”的供养率：研究显示，地级市的财政供养人员比例（供养率）呈现明显的“西高东低”特征，这与“东多西少”的人口分布相反。这意味着在人口较少、经济欠发达的西部地区，财政供养负担相对更重。
· 基层压力集中：超过三分之二的财政供养人员分布在县及县以下层级。一些人口小县问题尤为突出，例如有西部某县常住人口仅3万余人，财政供养人员却超过6000人，“官民比”高达1:5，财政可持续性面临严峻考验。

3. 改革方向：从“控制数量”到“优化结构与效能”
基于以上事实，简单的“精简”口号难以解决问题，未来的改革需更具系统性：

· 动态调整，因地制宜：人员配置应与人口流动趋势动态匹配。对人口持续流出的地区，应坚决稳步精简机构和人员；对人口流入、公共服务需求旺盛的地区，则应赋予更多用人弹性。
· 规范编外，强化管理：必须将编外人员纳入统一、规范的管理体系，防止人员经费以隐蔽形式无序增长，出现“人减费增”的局面。
· 优化区划与层级：从长远看，可探索优化行政区划设置，例如因地制宜推动人口小县的机构合并与职能统筹，从源头上降低行政成本。


国际视角与结语

作为对比，美国政府架构在地方层面确实较为精简。例如，美国许多县的政府仅设一名县长，不设副职；一些市也是如此。然而，这种差异根植于完全不同的政治制度、历史传统和政府职能范围。中国的财政供养体系承担了广泛的社会治理、公共服务和经济建设职能，其规模是历史与现实多重因素的结果。

当前的核心议题，已从争论规模大小，转向如何通过科学化、精细化的管理，优化这一庞大体系的结构与效率，使其在财政可持续的轨道上，更有效地服务于国家治理现代化和公共利益的最大化。